榆林市光伏圈瞬間炸開了鍋。這個匯集了超過20家光伏企業(yè)，儲備項目超過5GW的地區(qū)是陜西省2020年光伏項目申報的支柱。

某光伏企業(yè)項目開發(fā)負(fù)責(zé)人王肅剛向公司總部匯報了榆林項目的開發(fā)情況，“本來計劃至少申報10萬千瓦的，現(xiàn)在公司總部在追問為何沒有提前預(yù)警。我們確實沒有收到任何相關(guān)提醒，從縣級到市級，此前都沒有相關(guān)消息透露出來”。王肅補充道，現(xiàn)在扎堆榆林開發(fā)光伏項目的約有20-30家企業(yè)，那些已經(jīng)簽訂了土地租賃協(xié)議準(zhǔn)備今年申報的企業(yè)，損失更為慘重。

榆林的消息一出，褒貶不一，在這背后凸顯的是新能源發(fā)展與地方政府管理訴求的矛盾。

毫無預(yù)警的“暫停鍵”

榆林市，陜西最北部的城市，這是一座礦產(chǎn)資源非常豐富的城市，其煤炭、石油、天然氣、巖鹽產(chǎn)量分別占陜西省總量的86.2%、43.4%、99.9%和100%;榆林市還是中國日照高值區(qū)之一，是陜西省日照時間最長的地區(qū)，太陽能年均利用小時數(shù)可達1500-1600小時。早在2010年，中國第二批光伏特許權(quán)項目之一就落戶榆林，如今陜西80%風(fēng)能資源和70%以上的太陽能資源集中在榆林(含神木、府谷)。

在過去十年里，大量新能源企業(yè)扎根榆林，從央、國企到民營企業(yè)，成為陜西新能源發(fā)展的熱土。截至2019年底，榆林累計光伏裝機達到4GW，仍有1GW在建，還有超過4GW的已備案項目。

榆林雖然建成了大量光伏電站，但是限電并沒有那么嚴(yán)重——據(jù)某家在榆林持有1GW以上光伏電站的企業(yè)介紹道，目前榆林整體限電情況可以接受，橫山、靖邊基本不限電;定邊、榆陽區(qū)接近10%;據(jù)相關(guān)知情人透露，目前榆林市除了待建項目之外，仍然還有一定的消納空間，約為1-1.5GW。官方數(shù)據(jù)顯示，2019年陜西二類資源區(qū)的榆林和延安棄光率為3.96%。

作為陜西省面積最大的地級市，榆林市還是全省為數(shù)不多的土地平整且多為未利用地的地區(qū)之一?！把影驳貐^(qū)基本沒有土地，接入條件也不太好，陜南大部分都是山地，光照年均利用小時數(shù)最多在1000-1200小時，與榆林相比，簡直是天壤之別”，王肅介紹道，目前陜西省已建成的70%左右風(fēng)電、光伏項目均布局在榆林市。

得天獨厚的資源稟賦吸引了眾多新能源企業(yè)來此掘金，據(jù)光伏們了解，目前約有20-30家光伏企業(yè)扎堆在此儲備了超過5GW的項目準(zhǔn)備申報2020年光伏項目的平價與競價項目。

然而所有的開發(fā)投資協(xié)議洽談、土地租賃合同簽訂、電網(wǎng)消納意見函的開具等前期準(zhǔn)備工作及付出的成本，都在3月26日榆林市《關(guān)于2020年風(fēng)電、光伏發(fā)電項目建設(shè)有關(guān)事項的通知》的一紙文件之下，“化為烏有”。據(jù)統(tǒng)計，該政策可能涉及總投資額超過100億元的項目停滯。

突出的土地矛盾

榆林市發(fā)改委在上述文件中提到，建成和待建項目規(guī)模已遠超全是“十三五”規(guī)劃目標(biāo)，部分已批復(fù)項目不能及時開工建設(shè)，嚴(yán)重擠占產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間，是此次文件內(nèi)容出臺的產(chǎn)業(yè)背景。

某央企陜西公司負(fù)責(zé)人余樂(化名)告訴光伏們，榆林的情況的確如此，幾乎陜西全省的光伏項目開發(fā)人員都深耕過榆林，一般都是先圈地再談開發(fā)協(xié)議。

“現(xiàn)在榆林最突出的矛盾就集中在土地上，我們在跟各縣談土地租賃的時候發(fā)現(xiàn)，有人多年前就以100-150元/畝的價格把當(dāng)?shù)氐耐恋刈饬讼聛?，等著投資企業(yè)找上門去談，再以300多元一畝的價格轉(zhuǎn)租出去”，余樂補充道，此前鬧得沸沸揚揚的華能事件，就是榆林土地問題的典型案例。

上述情況在若干資源稟賦良好的地區(qū)都曾出現(xiàn)過，也深刻的被相關(guān)部門所熟知。陜西省能源局《關(guān)于開展陜西省2020年風(fēng)電、光伏發(fā)電項目建設(shè)有關(guān)工作的通知》參考領(lǐng)跑者項目的經(jīng)驗，從開工時間、并網(wǎng)時間、資本金證明、懲罰措施以及投資主體申報規(guī)模等各個維度明確了相關(guān)規(guī)定，力求保障2020年陜西省光伏、風(fēng)電項目的順利有序推進。

但是，“這并不能成為榆林市暫停新項目的理由，榆林市的相關(guān)規(guī)劃非?；靵y，縣級甚至園區(qū)都有單獨的發(fā)展規(guī)劃，加上土地租賃程序簡單，圈地、圈資源的情況非常多，但這都屬于前期規(guī)劃失誤導(dǎo)致的問題，既然發(fā)現(xiàn)了問題，下一步應(yīng)該是去矯正”，余樂認(rèn)為，一些已批復(fù)項目不開工的情況的確需要整合，但不能一刀切的全部都暫停。”

“暫停鍵”的背后：煤炭產(chǎn)業(yè)給的底氣

在榆林市“消極”的新能源發(fā)展政策背后，更多的是市政府對于煤化工產(chǎn)業(yè)的青睞有加。

根據(jù)公開資源，榆林市全市已發(fā)現(xiàn)8大類48種礦產(chǎn)資源，平均每平方公里地下蘊藏著622萬噸煤、1.4萬噸石油、1億立方米天然氣、1.4億噸巖鹽，資源組合配置好，國內(nèi)外罕見。其中，煤炭預(yù)測6940億噸，探明儲量1500億噸，全市有54%的地下含煤，約占全國儲量的五分之一。

從地方政府的角度看，享有三免三減半稅收優(yōu)惠的風(fēng)電、光伏是一個看不到立竿見影稅收效果的產(chǎn)業(yè)。而煤炭給這座城市帶來的益處卻是突飛猛進。

根據(jù)公開信息，2018年陜西省全年生產(chǎn)總值達到了24438.32億元，而榆林市全年生產(chǎn)總值為3848.60億元，占比15.7%，僅次于西安市。有知情人透露，榆林市政府相關(guān)會議上明確表示要大力發(fā)展煤化工產(chǎn)業(yè)。

此外，光伏們從多個消息渠道獲悉，榆林市政府跟多(數(shù)家)家企業(yè)溝通時明確，在榆林開發(fā)新能源項目需要配套產(chǎn)業(yè)落地。

有消息稱，當(dāng)?shù)卣胍悦總€縣區(qū)為單元，引入能帶有產(chǎn)業(yè)投資的電力企業(yè)進行“打包”式的開發(fā)——這個消息并未得到進一步的確實。但無論是國家能源局還是陜西省能源局的文件，都曾明確，在項目開發(fā)過程中不得以產(chǎn)業(yè)配套等名義變相向企業(yè)收費。

當(dāng)?shù)胤嚼媾c新能源發(fā)展的趨勢相悖時，榆林市選擇了按下新能源發(fā)展的暫停鍵。

關(guān)于新能源項目投資與地方政府利益的匹配，一方面，非技術(shù)成本已經(jīng)成為阻礙光伏電價實現(xiàn)平價甚至低價的重要因素，地方政府強加給光伏電站投資的產(chǎn)業(yè)配套等變相收費便是其中之一。從光伏產(chǎn)業(yè)本身來說，當(dāng)然希望可以減少相關(guān)的非技術(shù)成本。另一方面，從地方政府的角度，希望為當(dāng)?shù)刂\利益也是情理之中。

但無論怎么樣，新能源發(fā)展規(guī)劃應(yīng)該建立在有序穩(wěn)步推進的基礎(chǔ)上，甚至光伏們了解到，某家有意向在榆林投建光伏電站的企業(yè)已準(zhǔn)備好了相關(guān)的配套產(chǎn)業(yè)。顯然，這種案例，并不是一個好的開始。

另一方面，對于煤炭、石油等非可再生能源，總有消耗殆盡的時候，在國家大力提倡清潔能源發(fā)展的時代背景下，地方政府的眼光也不能僅僅停留在當(dāng)前。在三免三減半稅收優(yōu)惠之后，新能源項目對于當(dāng)?shù)氐亩愂罩螌嶋H上十分可觀，會有非常明顯的帶動作用。

此外，截至目前，陜西省非水可再生能源裝機容量僅為1471萬千瓦，總量位居全國13位。同時，陜西省非化石能源占一次能源消費比重為9%左右，低于全國平均6個百分點。榆林市此次暫停2020年新能源項目申報，基本上切斷陜西省超過50%的新能源發(fā)展空間。在強制配額的要求下，陜西省將面臨非常大的配額制完成壓力。

“今年的平價/競價政策明確的最后一年，從2021年開始，沒有補貼，也沒有20年固定電價的保障，新能源發(fā)展將面臨什么樣的處境，現(xiàn)在都很難看得清，榆林市應(yīng)該抓住最后的機會合理規(guī)劃發(fā)展，一刀切的政策不僅是懶政，也將錯失全市新能源發(fā)展的良機”，余樂補充道。