（一）研究引入：生態(tài)環(huán)境部公布《京津冀及周邊地區(qū)、汾渭平原2020—2021年秋冬季大氣污染綜合治理攻堅行動方案》

隨著冬季供暖季開始，大氣污染綜合防治再度吸引了公眾的眼球。2020年11月3日，生態(tài)環(huán)境部公布《京津冀及周邊地區(qū)、汾渭平原2020—2021年秋冬季大氣污染綜合治理攻堅行動方案》，意味著“冬防”正式啟動。

所謂“冬防”，即針對重點區(qū)域秋冬季重污染天氣多發(fā)、頻發(fā)的情況，開展大氣污染綜合治理攻堅行動。“冬防”自2017年開始已實施三季，成效卓著。2019—2020年秋冬季京津冀及周邊地區(qū)PM2.5平均濃度較2016—2017年同期下降33%，重污染天數(shù)下降52%。

和往年不同，2020—2021年秋冬季，京津冀及周邊地區(qū)、汾渭平原兩個區(qū)域的攻堅行動方案合二為一，但是目標分成了兩個階段。方案中的表述是：“充分考慮2020年一季度空氣質量的疫情影響，對標2019年一季度和四季度污染水平，分類確定各城市的PM2.5濃度和重污染天數(shù)控制目標，按照污染程度分為6檔，PM2.5每檔相差1個百分點，重污染天數(shù)每檔相差2天，對‘十三五’目標完成進度滯后的城市進一步提高要求?！?/span>

具體而言，2020年10—12月，京津冀及周邊地區(qū)PM2.5平均濃度控制在63微克/立方米以內，各城市重度及以上污染天數(shù)平均控制在5天以內；汾渭平原上述兩方面的目標分別是62微克/立方米以內和5天以內。

2021年1—3月，京津冀及周邊地區(qū)PM2.5平均濃度均控制在86微克/立方米以內，各城市重度及以上污染天數(shù)平均控制在12天以內；汾渭平原上述兩方面的目標分別是90微克/立方米以內和13天以內。

生態(tài)環(huán)境部表示，2020年秋冬季跨越兩個五年規(guī)劃，設置分階段目標，首先是要確?！笆濉贝髿猸h(huán)境目標圓滿完成，其次是希望明年大氣污染防治工作有個良好的開局。

近年來，我國針對大氣污染問題的相關政策頻發(fā)，2017年3月，環(huán)保部發(fā)布《京津冀及周邊地區(qū)2017年大氣污染防治工作方案》；2018年7月，國務院印發(fā)《打贏藍天保衛(wèi)戰(zhàn)三年行動計劃》，2019年5月，生態(tài)環(huán)境部、發(fā)改委等部委聯(lián)合印發(fā)《關于推進實施鋼鐵行業(yè)超低排放的意見》；2020年3月，國務院印發(fā)《關于構建現(xiàn)代環(huán)境治理體系的指導意見》。

另一方面，大氣污染治理是一項長期工程，能否獲得充足的資金支持是決定治理效果的重要因素，而單純依靠政府融資平臺籌措資金的模式已經無法滿足巨大的資金缺口，PPP模式可以有效拓寬融資渠道，優(yōu)化制度安排，提高治理效果。

隨著行業(yè)一系列政策密集落地催化，大氣污染防治行業(yè)也迎來PPP項目的加速落地期，本文將在分析鎮(zhèn)江新區(qū)大氣污染綜合防治PPP項目的基礎上，對銀行未來開展相關業(yè)務提供指引和參考。

（二）案例介紹：鎮(zhèn)江新區(qū)大氣污染綜合防治PPP項目

2020年10月31日，鎮(zhèn)江新區(qū)大氣污染綜合防治PPP項目通過技術評估驗收，標志著全國首例化工園區(qū)大氣污染綜合防治PPP項目完成建設，正式進入運營期。鎮(zhèn)江新區(qū)大氣污染綜合防治PPP項目是園區(qū)第三方治理案例，具有較好的典型性和示范意義。

1、項目概況

該項目是由社會資本和園區(qū)管委會共同出資成立“鎮(zhèn)江首創(chuàng)創(chuàng)宜環(huán)境科技有限公司”—SPV項目公司，實施項目建設運營一體化的化工園區(qū)大氣污染綜合防治PPP項目。項目采用BOT運作模式，合作期為13年，其中建設期1年，運營維護期12年。

項目總投資1.23億元，通過建立園區(qū)企業(yè)大氣污染物指紋圖譜，集成區(qū)界、廠界、固定源在線監(jiān)測站及移動監(jiān)測車等多種技術手段，實現(xiàn)了對園區(qū)特征污染物超標排放快速溯源和全域PM2.5、VOCs等主要大氣污染物全天監(jiān)測，并在此基礎上拓展了對超標排放企業(yè)開展廢氣治理和環(huán)保管家等技術服務。通過項目實施，該園區(qū)2019年前6個月PM2.5年平均濃度為57微克/立方米，同比下降10微克/立方米，降幅14.9%；園區(qū)年度優(yōu)良天數(shù)比例為60.2%，同比上升5.1%。截至2019年12月9日，園區(qū)PM2.5平均濃度為47.6微克/立方米，較去年同期下降11.4%，市排名并列第二，達到年度考核指標；優(yōu)良天數(shù)比例為65.5%，市排名第一。

2、項目模式和特點

該項目采用PPP模式對化工園區(qū)大氣污染綜合防治進行投資、建設、運營、監(jiān)測、治理的全過程第三方環(huán)境服務，采用“可行性缺口補助”的方式拓展SPV公司盈利空間和降低地方政府債務；將大氣環(huán)境質量指標納入運維績效考核，探索大氣污染治理環(huán)境績效服務合同的新模式，具有良好的典型示范意義。

“可行性缺口補助”的PPP模式

項目首次將PPP模式運用在工業(yè)園區(qū)大氣污染防治領域，通過引入社會資本和第三方服務，在不大幅增加地方政府債務的基礎上，推動了園區(qū)大氣環(huán)境監(jiān)控體系一體化高效建設運維。同時，項目采用“可行性缺口補助”回報方式。由政府向項目公司購買項目可用性（符合驗收標準的公共資產）以及為維持項目可用性所需的運營維護服務（符合績效要求的公共服務），政府方依據績效考核結果向社會資本方支付可行性缺口補助，包括可用性服務費和運維績效服務費。其中，可用性付費主要包括項目建設成本及必要的合理回報；運維績效維護費主要包括本項目范圍內的設施、設備維護成本及必要的合理回報。考慮到企業(yè)污染源在線監(jiān)測系統(tǒng)運營服務收入、污染治理業(yè)務利潤，當年可行性缺口補助公式為：當年可行性缺口補助＝當年可用性付費＋當年運營績效付費-當年使用者付費-當年政府方大氣污染治理業(yè)務利潤分配。

項目通過激勵SPV公司延伸服務園區(qū)企業(yè)污染治理，有效提高了其自身經營收益，從而最大程度降低了可行性缺口補貼水平，緩解了地方政府財政支出壓力。

基于大氣環(huán)境質量改善的運維績效付費模式

項目建立了科學的項目績效考核機制。政府實施機構根據績效考核得分向項目公司支付投資回報和運維費用，從合同機制上推動了治理措施轉化為質量效果。SPV項目公司每年的運營維護期考核指標包括以下方面：

（1）可用性績效指標，包括質量、工期、環(huán)境保護、安全生產、社會影響五個部分；

（2）運維績效指標，包括資產有效性、財務健康性、系統(tǒng)安全性、社會滿意性四個部分；

（3）基于大氣污染治理效果與區(qū)域大氣環(huán)境質量改善的指標，包括揮發(fā)性有機物減排量、空氣質量達到二級以上天數(shù)的比例、Pm2.5平均濃度三個方面進行考核；

（4）移交績效指標，包括項目移交階段時間、流程、項目運營維護狀況及項目移交時狀況。

3、項目投資情況

該項目總投資11807.33萬元，其中建設投資11597.16萬元，包括工程費用6094.07萬元、設備重置費4265.85萬元、工程建設其他費用685.00萬元、預備費552.25萬元；建設期利息161.70萬元；鋪底流動資金48.47萬元。PPP項目建設內容主要為化工園區(qū)大氣污染實時監(jiān)測系統(tǒng)，消耗原料主要為監(jiān)測儀表配件，能源消耗包括電、水。該項目綜合耗能547.33噸標準煤（當量值），從各項能耗折標煤當量值看，電的消耗量所占比重較大。

值得注意的是，該項目的基準投資收益率ic=5%，在PPP項目收益率5%-8%處于較低水平，有效降低政府的資金成本。

此外，項目通過統(tǒng)一設計、集中采購、集中建設，增強議價能力，降低建設單價；借助社會資本方在監(jiān)測設施運維方面的專業(yè)化和成本控制能力，可以為園區(qū)管委會和園區(qū)企業(yè)提供項目全生命周期性價比較高的大氣污染監(jiān)測運營維護服務。

4、案例小結

鎮(zhèn)江新區(qū)大氣污染綜合防治PPP項目是國內第一個采用PPP模式進行化工園區(qū)大氣污染綜合防治的項目。此前，大氣污染防治PPP項目并不多見，且監(jiān)測為主，比如受到業(yè)界高度關注的廣西區(qū)環(huán)境物聯(lián)網（空氣質量監(jiān)測站）PPP項目以及安徽省淮南市大氣環(huán)境監(jiān)測與綜合治理系統(tǒng)建設PPP項目。從這些大氣污染相關的PPP項目來看，主要是大氣（空氣）質量監(jiān)測為主，建設內容基本為監(jiān)測站及監(jiān)管相關軟件平臺，回報機制上為純政府付費，中標企業(yè)則以環(huán)境監(jiān)測或通訊設備制造商為主。

鎮(zhèn)江新區(qū)大氣污染綜合防治PPP項目利用社會資本投資的方式實施工業(yè)園區(qū)大氣污染監(jiān)測和治理供給側改革，通過將PPP模式創(chuàng)新性地應用于工業(yè)園區(qū)大氣污染防治領域，建立了“測-管-治”一體化化工園區(qū)大氣污染防治的閉環(huán)管理體系，在總體設計、數(shù)據應用、聯(lián)動管理機制等方面達到了國內先進水平。測管聯(lián)動機制即通過對產業(yè)園大氣環(huán)境質量和特征污染物排放的全方位監(jiān)測和預警，結合建立預警和應急響應機制，指導企業(yè)提升污染治理水平，減少污染物排放。首創(chuàng)創(chuàng)宜公司利用監(jiān)控系統(tǒng)對各排口進行排放量統(tǒng)計及現(xiàn)場排查，指導環(huán)保部門對企業(yè)廢氣處理系統(tǒng)進行提升改造提出要求，有效的實現(xiàn)企業(yè)達標排放及區(qū)域污染物減排。在這樣的機制下，政府與第三方企業(yè)測管聯(lián)動，通過聯(lián)防聯(lián)控的方式，有效地助力鎮(zhèn)江新區(qū)空氣質量持續(xù)性改善，共同打贏藍天攻堅戰(zhàn)。

（三）業(yè)務指引：銀行參與大氣污染綜合防治PPP的建議

大氣污染防治PPP項目投資規(guī)模大、投資周期長，銀行作為PPP的重要參與方之一，在參與大氣污染防治PPP項目時應該要嚴控準入門檻，建立全周期參與的理念，同時尋找充分的風險緩釋工具以降低風險。

1、樹立全周期參與PPP項目的理念

大氣污染防治PPP項目從立項到完工、運營、移交是一個科學的系統(tǒng)工程，各個階段相輔相成，上一階段的風險因素若沒有得到很好的防范將直接對項目下一階段產生影響。

此外，大氣污染防治類PPP項目投資規(guī)模大、投資周期長，合作期一般在10年以上，而且目前地方政府一般不為項目收益兜底，績效考核費用在整個政府付費或者可行性缺口補助占比較高的情況下（如鎮(zhèn)江新區(qū)大氣污染綜合防治PPP項目），銀行要想從PPP項目業(yè)務中獲得預期收益，應該樹立全生命周期各個環(huán)節(jié)為項目提供金融服務理念，科學籌劃PPP項目相關金融服務業(yè)務。在貸前階段，銀行應積極介入，除對社會資本資金實力、政府債務情況、合法合規(guī)性進行調查外，還應全面掌握價格制定、資金預算、現(xiàn)金流評估、收益分配、財政補貼等情況，科學分析全生命周期的項目風險，降低貸款階段的風險管理成本。在貸中階段，銀行可以通過參與項目管理，以提供財務咨詢服務的方式確保財務健康，并提供科學的運營建議，降低經營風險。在貸后階段，銀行可以實施資金封閉管理，通過開立資金監(jiān)管專戶，將項目資本金、信貸資金、其他募集資金、項目經營性收入、政府財政補貼等資金歸集專戶，封閉管理。同時通過建立銀行臺帳，跟蹤監(jiān)測項目授信使用、還本付息、資金流向等信息，對異常情況和敏感信息及時預警和報告。

2、嚴控項目、社會資本、區(qū)域準入門檻

隨著我國環(huán)保政策的不斷出臺，銀行方面可以加強對大氣污染防治PPP項目的關注。同時銀行也應該加強對該類項目的風險防控。

防控大氣污染PPP項目風險應從源頭入手，嚴控項目、社會資本、區(qū)域準入門檻。在項目選擇上，應優(yōu)選符合地區(qū)防治大氣污染要求，通過物有所值評價、財政承受能力論證，有明確還款來源、經營現(xiàn)金流穩(wěn)定，回報機制和收費定價機制靈活，同時資本金不低于項目總投資的20%的經營性和準經營性項目。在社會資本選擇上，由于大氣污染防治行業(yè)技術復雜程度通常較高，變化也比較快，需要不斷的進行創(chuàng)新以及技術的更新，在這方面每個企業(yè)都有不同的優(yōu)勢，銀行方面應優(yōu)選有一定創(chuàng)新和技術研發(fā)能力，具備行業(yè)投資和運營經驗、經營穩(wěn)健，與項目公司股權關系清晰，組織架構健全、財務制度規(guī)范的社會資本方。在區(qū)域選擇上，應優(yōu)選銀政合作關系良好，經濟較為發(fā)達、人口較多、公共需求較為穩(wěn)定，政府財政實力較強、負債水平合理，同時PPP支出占一般公共預算支出的比例不超過10%的地區(qū)。

3、尋找充分的風險緩釋工具

大氣污染防治PPP模式下，項目審核的關鍵點在于整體的盈利性、項目主體的建設運營能力和項目的財務狀況，還款來源主要依賴于項目未來的現(xiàn)金流和相應的增信措施。這要求商業(yè)銀行在開展該類PPP時，注重落實增信，包括項目公司資產、應收賬款收益權、股權質押、其他社會資本方擔保等，并在項目建設無現(xiàn)金流入時，通過超額募集或由次級投資者補齊等方式支付銀行期間收益，同時積極尋找其他風險緩釋工具，降低投融資風險。

上述研究來源于：世經未來《地方融資平臺業(yè)務創(chuàng)新與風險管理案例精析》（2020年11月）